港口区沙潭江经开区、渔洲城开发区征迁过程中闲置土地的处置和管理调研

  • 发布时间:2018-03-26 16:54
  • 发布人:gkqzfb
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一、港口区沙潭江经开区、渔洲城开发区闲置土地概况
一闲置土地概念界定
根据国土资源部1999年4月28日颁布的《闲置土地处理办法》中的定义,闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限(一般是两年)未动工开发建设的建设用地。判断土地是否闲置,应当从两个层面入手。第一,要看土地利用形式,即土地是否被闲置;其二,要看地上附着物的功能是否得到充分发挥。因此,认为闲置土地有广义和狭义两层内涵。狭义上的闲置土地是指土地使用者获得城市建设用地的土地使用权后,超过合同规定的期限未发利用的土地。而广义上的闲置土地则是指在较长时期内处于空闲、搁置或未充分利用的土地,包括未动工开发的城市建设用地,以及无人居住的房屋、烂尾楼、危旧房、废弃铁路和码头等用地。
二我国闲置土地的立法概况
我国关于土地利用和闲置土地的规定散见于宪法、物权法、土地管理法、城市房地产管理法、国务院规定、部门规章以及其他政策性文件中。
宪法对土地利用做出了总纲性、概括性的规定,宪法第十条第五款规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权,但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条用三款对闲置土地做出了规定,第一款禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。己经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。第二款在城市规划区范围内,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地。1999年4月8日,国土资源部发布了第5号部长令,公布了《闲置土地处置办法》,该办法明确了闲置土地的概念,可以认定为闲置土地的三种情形、闲置土地认定主体、闲置土地处置的六种方式、闲置土地处置程序、收回的闲置土地利用方式等。由于现行处理方式缺少与当事人协商环节,处置难度较大;闲置土地的认定标准、处置主体等缺乏处置程序性规定,需要进一步明晰,需要妥善处置盘活利用等问题。
三港口区沙潭江经开区、渔洲城开发区征地拆迁过程中产生的闲置土地情况
沙潭江经开区
征用土地情况:沙潭江经开区于1993年11月由公车政府筹建处开发建设,开发土地面积1180亩,1995年由公车镇房地产公司接管,并加征土地280亩,实际共征用土地1460亩。征用土地位于垭港村辖区内,主要涉及到上割、中间屋、前进、和平等四个生产队的群众集体土地,涉及群众320户共680人。
征地及工程欠款情况:应付土地征用款1380万元,已付789万元。累计拖欠群众土地征用款591万元(含利息约1000万元),拖欠工程款1000万元。城市投资开发公司建设公车临海大道,使用房产公司征用的土地100亩,拖欠房产公司土地正征用款100万元,土方工程款300万元。出让土地尚未收回款项300万元,目前实际房地产公司还有700万元在外资金,没有收回。
土地的安排使用情况:应安排群众宅基地40亩,以划拨方式出让130亩,向社会公开出售300亩,除还未出售的250亩土地外,剩余土地都已抵押银行或工程款。
闲置土地情况:到目前为止,沙潭江经开区还有约1000亩的土地处于闲置、荒废状态。建设使用的只有公车镇人民政府、公车中心校等单位建设用地约350亩、公车临海大道路网建设用地100亩以及群众住宅建设用地12亩。
渔洲城开发区
征用土地情况:1992年开发建设渔洲城,征用土地2547亩。由于红树林保护区不能填埋以及预留公园用地,实际能使用的只有1944亩。1992年4月份防城港区管委托港口区房产公司接管,至1997年基本完成土地平整,逐步分配居民宅基地,并向社会出售土地。
征地及工程欠款情况:征用土地应付征地拆迁补偿款4232.07万元(包括土地征用款991.71万元、拆迁安置费3241.36万元),已付3458.42万元,欠773.65万元,累计拖欠贷款本息1989万元,工程款417万元。
土地的安排使用情况:应安排居民住宅用地221亩,涉及群众480户2170人口,实际已安排442户1860人口,还有38户群众314人因欠拆迁补偿费没能得到妥善安置;向社会出售土地998.32亩;企业单位用地331.56亩,道路建设用地292亩;政府建设使用土地101.12亩。
闲置土地情况:据调查统计,目前渔洲城平整的土地还有898.22亩处于闲置、荒废现状,其中公司、企业单位集体购买的约占87.2%。有229户的居民宅基地已建房使用或即将投入使用,宅基地建设使用率为48%。公司、企业单位集体购买的土地大部分都已抵押银行,以地抵资,一些没有抵押的由于种种原因也未能开发建设,如:西南煤炭公司购买土地60亩(铁路入口左侧),港务局在其土地上安装了高压电线装置,扰乱其整体规划布局,其以此为由,迟迟没有开工建设,造成土地闲置。
二、港口区沙潭江经开区、渔洲城开发区土地闲置的原因
一是土地出让金未确认
沙潭江经开区土地是以出让的方式取得土地使用权,土地出让金(1500万元)已经支付,但土地使用权未得到土地部门的确认,不能办理土地使用证,严重制约土地的开发建设。由于征用手续不完备,购有土地的客户不能开发使用土地,意见较大,这也是造成沙潭江经开区土地闲置的主要原因。
二是土地征用款未兑现
兑现土地征用款,这是征用土地的前期工作,也是进一步建设开发土地的必备条件,但有部分土地征用款未能兑现给群众,出现投资者想投资建设,群众以未兑现土地征用款为由,出来阻止、干扰的现象,影响土地的开发建设。
三是“三通一平”未完善
沙潭江经开区作为新开发的城镇,万业待兴,其城市应有的功能设备,基础设施尚未形成,市政规划、建设滞后,连最起码的“三通一平”也没有完善,作为客户、居民开发建设使用土地的条件之一。土地开发缺乏后续管理,城市配套设施跟不上,导致土地未能及时配套,造成土地闲置。
四是长期拖欠群众拆迁安置费
渔洲城土地征用,涉及到很多居民的拆迁安置问题,目前,还有部分拆迁安置费政府没有解决,居民不能拆旧房建新房,也不能解决建房资金,造成这片土地的居民宅基地很多出于闲置状态。
五是“以上抵资”严重
购买土地的公司企业单位由于资金不足等多方原因,没有能力建设用地投入生产,大部分都将土地使用权抵押银行,如:市高级中学足球场及周边连片约600亩土地,分别由福建、深圳、香港等多家公司购买,现都抵押。土地已抵押,现在他们更加没有能力回赎,致使这些土地权属被银行掌管而没能开发建设,基本处于静止、闲置状态。
三、预防和处置征迁过程中产生闲置土地的建议
一是完善土地供应法律制度
改革无计划的土地供应模式为有计划、有调控的土地供应模式。政府作为土地所有权人应当在土地供应方式、政策以及供应面积上作出改善。在供应方式上,根据年度国民经济发展规划,严格实施土地利用总体规划,科学制定土地供应年度计划,逐步缩小划拨土地的范围,积极推行土地使用权招标拍卖挂牌制度,增加地价的透明和竞争,实现政府土地收益的最大化在土地供应政策上,垄断制定土地供应政策和土地供应产业政策,不符合土地供应政策和产业政策的坚决不予供地在土地供应面积上,妥善运用行政主体在行政合同中的相对优势,控制大面积出让经营性房地产用地,避免土地闲置和囤积居奇。在国有土地使用权出让过程中,为防止开发商一次性拿到大量土地后囤积,行政主体完全有权力也有必要对一次性出让的面积规定一个上限。这对于规范土地出让是一种有益的探索,出让面积限额可根据城市规划科学确定,在出让合同上杜绝囤地行为的发生。
 二是建立和完善土地闲置法律制度
建立空闲地强制使用制度。为了防止投机性囤积土地,提高土地利用率,用法律的形式建立空闲地强制使用制度。首先要明确界定空闲地。借鉴日本和我国台湾地区的经验,可从土地面积、闲置时间、建筑物与地价比例三方面结合界定空闲地。其次,明确土地闲置的惩罚性规定,对闲置土地建立收回、收购储备制度,建立激活闲置土地的利用价值,统一规划、统一收购、统一配套、统一管理、统一开放、统一建设,提高土地资源配置效率,实现土地增值,改善投资环境。三是明确土地闲置收费税征收标准。凡是经认定符合闲置土地条件,应当收取土地闲置费的,应当明确土地闲置费的收取标准,可以细化为几种类型、土地闲置且土地使用权人无意转让的,土地闲置费的收取标准应当以闲置土地的市场评估价格为基准按照固定比例收取,并明确界定收取的固定比例、土地闲置、土地使用权人有转让意向的,按照转让价格为基准收取土地闲置税,并明确规定税率、土地闲置、土地使用权人虽然无意转让但己经司法程序判决或裁定转让的,按照司法程序中约定或拍卖的价格征收标准,税率与土地闲置转让的税率相同。四是明确规定或约定闲置土地起算时间。为便于认定闲置土地期间起始点,建议在签订出让合同后,与用地人签署一份《国有土地交付确认书》,以书面形式对合同项下的各项要求给予确认。一旦出现讼争,其证据效力可经司法确认这一简易程序得到确认,也就弥补了《闲置土地处置办法》在认定土地闲置上可操作性不强的不足。
三是建立完善土地闲置强制处置程序
建立并完善土地闲置处置程序。首先,对闲置土地采取收取闲置费和无偿收回两种处置方式,其次,要明确闲置土地处置的主体,即谁有权力来行使闲置土地处置权。根据我国国家作为国有土地所用权的代表以及城市房地产管理法和土地管理法的规定,对土地是否闲置需要调查、询问、确认等程序的认定,收取土地闲置费在一定意义上说,是行政部门对上地使用者不履行开发义务、浪费资源行为的一种制止和督促,因此,建议收取闲置费的主体界定为县级以上国土资源管理部门对土地使用权的收回,更大程度上体现的是一种所有权,建议由代表土地所有权主体的县级以上人民政府来行使。
四是明确闲置土地处置步骤
(一)现场巡查。国土资源部门按照土地使用权出让合同的约定,对合同约定的动工期限满一年的土地进行现场巡查初步调查。
(二)通知。经初步巡查发现没有动工或不符合动工要求的,由国土资源部门向土地使用者发出使用通知,要求土地使用权人对开发利用情况作出说明,土地使用者应在规定时间之内提出对空闲地的利用处理计划和意见,送交国土资源部门。
(三)调查确认。由国土资源部门根据土地使用者提交的资料,调查、取证。
(四)处置。对通过调查认定符合闲置条件的,按法定标准征收土地闲置税费后,提出促进有效利用土地的意见。如果国土资源部门认为土地使用者的土地利用处理计划仍有不妥之处,可以向其提出书面建议或劝告。
(五)收回土地使用权,对征收土地闲置税费后又闲置的土地,或符合强制收回的闲置土地,政府应当决定对其闲置土地收回,下发收回土地决定书。
(六)储备或重新供应给他人使用。
五是完善土地市场价格体系
改变土地取得成本低、流通环节税费负担重、土地保有环节税负过轻的土地价格体系,从土地取得环节、土地保有环节、土地转让以及土地开发利用等环节完善运用经济杠杆调节土地资源的合理利用,更好地发挥有限土地资源效益的经济效用。
首先,提高土地取得成本。由于土地取得成本在整个项目投资中所占比重非常低,用地单位、企业难免多圈多占土地,因此,提高土地取得成本,必须从源头上加以控制,用经济杠杆制约闲置土地的发生。贯彻“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”的基本国策,实行最严格的土地管理制度,保护国家粮食安全,保障失地农民生活水平不降低,在土地取得阶段,一是要提高土地补偿性成本,要严格界定公益性和经营性建设用地,逐步建立城乡统一的建设用地市场,要按照同地同价原则及时足额给予农村集体组织和农民合理补偿。二是要逐步提高新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。三是提高耕地占用税、城镇土地使用税等项税收,拉开建设占用耕地与非耕地的差价,增加土地取得成本,形成保护耕地的社会氛围,遏制多占土地的冲动,推动建设单位提高集约节约用地水平,防止土地闲置浪费。
其次,提高土地保有阶段的税费。一是对长期闲置不用的存量土地实施高额城镇土地使用税,或者开征土地占用税,迫使土地占用者提出土地利用或转让的计划,提高使用效率。二是对闲置不用拟转让的土地,按照市场价格为基准,征收土地增值税。三是设置闲置土地税。针对目前我国土地利用中闲置浪费现象突出,增设土地闲置税以限制和约束限制和约束闲置浪费土地行为。一是明确土地闲置税是针对土地使用权的取得者征收的税种,即土地使用权取得者在取得土地使用权一段时期后仍未进行正常开发使用而对其开征的税种,二是改革重在突出抑制闲置,囤积及投机土地等行为的配置功能,具体内容有:一是将耕地占用税、耕地闲置费和土地闲置费以及相关的收费合并为土地闲置税,划归地方税,并由地方税务机关征收。二是扩大征税范围,从闲置的耕地扩大为闲置的所有土地。三是对于购置土地之后闲置一定时间如半年或一年以上的,应根据土地的评估价值适用较高的税率,并随闲置时间的增加相应提高税率或加成征收。土地闲置税可以随着土地闲置时间的加长而加倍征收,直至由土地管理部门收回土地使用权。
六是用契约行政理念规范土地闲置行为
土地使用权出让合同中,国家是以民事主体身份和土地所有者身份出现的,国家在土地使用者违约时采取行政警告直至无偿收回土地使用权的惩罚措施,正是国家行使其土地使用权的表现,而不是行政权力的行使在土地使用者违约时,民事责任和行政责任是分立的,土地使用者不仅要向出让人承担违约责任,国土资源部门也可以追究其行政责任。通过签订合同出让国有土地使用权,是契约行政观念直接生动的体现。作为行政契约的一种,国有土地出让合同在公开拍卖、招标、挂牌的基础上订立,这既是行政公开原则的体现,也是民事合同原理在行政合同订立过程中的反映,更能科学体现宗地市场价格,规范政府的行政行为,同的基本原则,又有利于从源头上预防和治理土地闲置行为。立足贯彻行政合综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段。同规定实现的不可能性,实际无法操作或操作起来行政成本增加,土地出让合同采用契约性质的行政合同,适用民事约束来规范,以减少行政成本,提高行政效率。
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